从自我管制到政府管制,荷兰禁烟行动卓有成效

世界卫生组织2019年12月发布的最新报告显示,全球每年有800多万人死于烟草。烟草,就像是温柔的杀戮,不断蚕食着吸烟者和被动吸烟者的生命。世卫组织自1987年起,将每年的5月31日定为世界无烟日,与全球各地的合作伙伴举办世界无烟日活动,突出强调与烟草使用相关的健康风险,并且倡导采取有效政策,减少烟草消费。

吸烟、饮酒和肥胖是非传染性疾病的三大风险因素,由它们带来的相关疾病并导致死亡的人数占世界死亡人口很大的比重。譬如,全球心血管疾病导致的死亡中,约10%归因于烟草使用及二手烟暴露。

鉴于吸烟给身体带来的危害,在世卫组织的主持下,2003年世界卫生大会通过了《烟草控制框架公约》。这是针对烟草的第一部世界范围多边协议,公约规定包括:广泛禁止烟草广告、提高价格和税收、在烟草制品上印制健康警告标签以及除了其他烟草控制战略以外的避免人们接受被动烟草的措施。

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据荷兰在线的消息,荷兰于2005年1月27日批准了《烟草控制框架公约》。然而在此之前,荷兰已经走过了从认识到吸烟的危害性到实行全面的控烟政策的半个世纪。

荷兰渐进式控烟:

从自我管制到政府管制

荷兰烟草市场的起源可以追溯到十七世纪上半叶。根据历史学家Schama的说法,当时“荷兰共和国的气味就是烟草的气味”,在十七世纪的许多荷兰画作中都可以看到吸烟的行为。至20世纪50年代末,荷兰社会有90%的男性和38%的女性吸烟。

1957年,荷兰卫生委员会的一份报告总结了当时国际学术界关于吸烟会导致肺部疾病的一系列先驱性研究,首次关注了吸烟对健康可能产生的危害。1962年3月,伦敦英国皇家内科医师学会发表了具有里程碑意义的报告,总结了医学证据并敦促英国政府采取行动。这份报告于同年以荷兰语翻译出现,引起了媒体的广泛关注。从那时起,吸烟者的健康就成为了荷兰公众关注的一部分。

经过长期渐进的措施推进,荷兰首部《烟草法案》于1990年生效,2002年后实施修订后的《烟草法案》(Tobacco Act 2002)。从1957年的报告到《烟草法案》出台这几十年间,政府、烟草行业、反对吸烟团体等各方遵循Polder模式(Polder模式是指在制定法案之前,通过多方对谈,使烟草行业和相关团体先达成共识,再将已同意的提案提交给政府作为制定法案的基础),反复协商,达成共识。政府首先尝试争议最小的选择,让各行业经过长时间的自我管制,然后根据新情况和新经验进行调整,逐渐采取更为严格的措施。

以禁烟场所范围为例:《1990烟草法案》禁止在政府拥有的建筑物和向公众开放的场所中吸烟, 而没有强制私人部门采取控烟措施,只是鼓励他们效法公共部门,实行自我管制。

然而在90年代中后期,鉴于公众对于“被动吸烟”的反对,以及私人部门对无烟工作场所进行自我管制的结果过于薄弱,政府将禁烟范围扩大到工作场所,但餐饮旅业等仍不在禁烟之列。2008年7月1日起,对餐饮旅业等的例外法令撤销,所有行业都受《烟草法》约束,遵循禁烟令,但餐饮场所仍可设立独立的吸烟区。

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但荷兰禁烟组织CAN提起诉讼,认为这一例外政策与世界卫生组织关于打击烟草使用的协议不符,而荷兰已经签署了有关协议。最终,荷兰最高法院于2019年9月27日裁定,严禁在餐馆、咖啡馆和其它餐饮场所设立吸烟区,于2020年4月1日起实行。

对烟草产品广告的管制也是循序渐进的。最初在1965年,烟草制造商为了避免政府对烟草销售宣传的管制,和政府达成“绅士协议”:承诺不再宣传某些品牌比其他品牌“更健康”,并放弃电视广告。政府开始希望尽量少干预烟草广告,因为广告禁令很难与宪法规定的新闻自由和言论自由相协调。然而烟草行业仍通过各种宣传方式不断加强社会对吸烟的积极态度——到1977年,烟草业在烟草广告上的花费不少于3500万荷兰盾(约合4000万欧元),并且某些烟草生产商不再遵守“绅士协议”。

因此,荷兰政府采取渐进式方法,引入一系列限制:1982年,烟盒上必须印制“吸烟危害健康”的标识,2016年起实施欧盟烟草产品指令II,烟盒上要印制图片警告。政府还通过了新的广告行为守则,并在电影院广告中实行禁令。

除了立法,控制吸烟的根本方法是公众健康教育。1974年,荷兰国民健康及吸烟基金会(Stichting Volksgezondheid en Roken,STIVORO)成立,其主要使命是对公众进行吸烟危害健康的教育,开展公共卫生宣传,与多家大学建立合作关系,并与卫生部烟草控制部门之间相互协作。STIVORO还与三大慈善机构形成控烟联盟,组织大规模的戒烟宣传活动。2013年,STIVORO解散,而其他慈善机构、研究所等仍在荷兰社会中担当积极主动的烟草控制倡导角色。

统计数据显示政府禁烟措施有效

荷兰在线了解到,从2014年开始,荷兰中央统计局(CBS)与荷兰国家公共卫生及环境研究院(RIVM)以及Trimbos Institute合作,每年发布国民健康/生活方式调查统计数字。今年4月份发布的调查数据显示:在2019年,在接受调查的18岁以上的荷兰人中,有21.7%吸烟,其中每天吸烟的人占总人数15.9%。与往年的数字相比,这两个指标呈现明显的逐年下降的趋势。

IMG_258图/ 荷兰中央统计局CBS

与其他国家相比,荷兰的吸烟率也较低。2019年底,经济合作与发展组织(简称经合组织,OECD)发布了《健康一览》(Health at a Glance),比较了不同国家多个健康和卫生保健指标的表现。荷兰15岁及以上的日常吸烟者所占百分比从2007年的23%下降到2017年的17%,略强于经合组织国家的平均下降幅度。2017年,经合组织国家的平均吸烟率从2007年的23%降至18%。

2040:无烟一代

尽管荷兰的种种控烟措施成效显著,但每年仍有将近2万人死于与吸烟有关的疾病,例如癌症、慢性肺病(COPD)和心血管疾病,给政府的医疗支出也造成了不小的负担。

因此,为了进一步改善荷兰国民的健康,2018年11月23日,荷兰政府联合70个组织签署了《国家预防协议》(Nationaal Preventieakkoord)。其中一个目标是:政府希望到2040年,荷兰能拥有“无烟一代”——荷兰没有小孩开始吸烟,18岁及以上的居民中只有不到5%的人吸烟,0%的年轻人和孕妇吸烟。

IMG_259图/ 荷兰中央统计局CBS

这一目标与今年世界无烟日的主题相契合:保护年轻人,使其免遭烟草业操纵,并防止他们使用烟草和尼古丁。

为了达到这一目标,政府将在2040年最大程度地消除吸烟的场景,创造一个无烟环境。许多地方将禁止吸烟,尤其是那些与孩子有关的场所——学校、动物园、游乐场和体育俱乐部。

据荷兰在线的消息,政府将在2020年采取初步行动,届时许多游乐场和体育场所将变成无烟环境。从2020年8月1日起,任何人都不可以在任何一家荷兰教育机构吸烟——从小学到大学,包括技术院校。此外,从10月起,荷兰铁路公司ProRail将移除所有站台上的吸烟区和柱子。

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烟草产品销售自2020年1月1日起,卷烟的外包装形状统一,颜色采取中性色。烟草的整个外包装了除了健康警告之外,只能出现制造商的名称以及有关香烟类型的信息。另外,从2020年4月1日起,烟草制品的消费税将进一步提高。例如,对于一包香烟,每包增加的费用为1欧元。同时,烟草销售点也会减少。例如从2020年4月起,荷兰国家铁路总局(NS)将停止在其火车站内的商店中出售烟草。

在世界另一端的中国也正向着“无烟环境”的目标一步一个脚印地前进。2015年,中国具有历史性的控烟条例在北京颁布,所有室内公共场所、工作场所和公共交通工具禁止吸烟。

上海、杭州、深圳、武汉……中国各大城市也纷纷紧随其后,出台控烟条例。2020年,北京市控烟协会获得了世界卫生组织颁发的“世界无烟日奖”,属国内首次。中国还将计划到2030年将吸烟率降低到20%以下,这一目标被纳入到了《健康中国行动2019-2030》之中。

吸烟的危害不言而喻,特别是对于青少年而言,保护他们远离传统烟草产品和电子烟有重要的现实意义。中荷两国推出的禁烟举措能给世界各地更多的启发,相信在未来,我们会离“无烟”的健康生活越来越近,更多的青少年可以健康成长。

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